International Development Law Organization

Legal Reform in Kyrgyzstan: Postcard from Bishkek

Languages: English, Pусский

by Fred Huston, IDLO Country Director

The capital of Kyrgyzstan used to be a grey, dormant, slow-moving city. Today, Bishkek is bustling and chaotic. There’s been a lot of construction in the last five years or so, and traffic congestion is a real problem. The face of the city has completely changed in the two decades I’ve been here. In practice, some of its inhabitants have struggled to deal with these changes: easier for those with money, but survival can be tough for those without it.

So you help judges get bribed properly?

Other larger cities, like Osh, have changed in similar ways. There are many more activities and much more trade. In smaller villages, the social circumstances are less favorable. The lack of activities and employment for young people means it’s hard to keep them there. Schooling hasn’t kept pace with city growth, and the under-privileged really struggle. The degradation outside Bishkek can be stark.

Alongside these social changes, the legal system has been in a state of flux. Many new laws have been introduced, but many go ignored. People don’t tend to live in compliance with national law; they live by their own set of laws, depending on their cultural environment or ethnicity. Corruption and local, organized crime groups which protect their own interests, through fear or other means, result in disputes often being resolved at the local level, without the courts.

When one of my colleagues here tells friends or family where he works and what he does, the response is often along the lines of “Oh, so you help judges get bribed properly?” This highlights the public stereotypes and suspicions surrounding the judiciary in Kyrgyzstan. This perception isn’t easily turned around. My colleague likens it to the anti-tobacco campaigns here twenty years ago, which were initially deemed a failure. But today there are visibly fewer and fewer young people who smoke. Hopefully, over time, people will come to appreciate the positive things happening within their own judiciary.

The idea is eventually to train all judges

When IDLO started working here ten years ago, our first program offered training to people wanting to become judges; 36 people took a six-month course. A decade on, this starting point has regained relevance. This is because a constitutional change introduced in 2010 required all judges to go through a re-selection process. These 36 original alumni remain the only candidates who’ve undergone specific training to serve as judges. So far, in many courts, more than half of the existing judges have been replaced. A number of our alumni have been appointed first-time judges; a few even to appellate courts.

As there are just not enough judges with qualifications to fill the more than 400 judgeships, IDLO is once again working with the Judicial Training Centre on new courses. Together with local experts, we have developed course materials based on Kyrgyz and international law, and these are serving as the core of mandatory training now being offered to all judges.

Of the 90-odd newly-appointed judges, who’ve undertaken the mandatory course, many tell us that they want more training, more days to go deeper into the materials, so they get the answers they will need every day in the courts. So work is underway to create a longer course. The idea is to eventually train all judges, so that they have common understandings of their own legal system, then to fill all future posts as they arise with people already trained, using the same or similar materials.

We show people what's happening in their courtrooms

In addition to judicial training, we helped the Supreme Court produce a four-year National Target Program for the Development of the Judiciary (2014-2107). While it took two and a half years of assistance, the country now has a very comprehensive strategy, crucially tied to the national budget, so that justice can be delivered rather than just talked about. We have also assisted the Supreme Court with forecasting and lobbying for additional funds; helping them find their own voice and develop the skills to advocate for a secure future.

The final area of our work in Kyrgyzstan has involved showing people what’s happening in their courtrooms. On the one hand, we’ve spent time demonstrating to judges the benefits of publishing rulings, and equipping them to report their own decisions. They was a lot of resistance at first. On the other hand, we have worked to make the public understand how important access to judicial information is. The Supreme Court has ruled that judges must report their decisions, but has not been able to fully enforce that ruling. It’s a sensitive, very political issue. But we go on explaining that to improve the integrity of the judicial system, everyone needs to shed light on what judges do every day.

As part of this, we have supported the struggle of migrating from paper to electronic systems. Pre-IDLO efforts had failed because the systems couldn’t be maintained or serviced. So we took these lessons on board and helped the Court’s own IT people develop the software and set up an IT enterprise to manage the system. We looked at what they might be able to do easily in the first instance, and have begun with the publication of court decisions. Just today, one judge told me that she uses the website to read other judges’ decisions before making her own. This is what we had hoped for, but it’s always reaffirming and rewarding to hear.

Judges must work without fear of retribution

Our approach has been very much that they lead and we help – in some cases, forcing them to take on that leadership role. Systems in Kyrgyzstan have become dysfunctional over time and while it’s not the sexiest area of development work, we have been keen to ensure the foundations are set for systems that function, with appropriate resources, and meet users’ needs.

There remain challenges ahead. The judiciary has tended to be treated as the step-child of the executive and legislative branches. We need to continue to encourage and develop its leadership to be more independent and confident. If we want to see judges making fair, autonomous decisions, issues like judges’ physical protection and wages need addressing. Judges must be able to work without fear of retribution.

Equally, research we undertook looking at the previous budget for the judiciary showed that it represented less than a fifth of what is spent on bribes and financial rewards offered to judges; the budget must increase to compete with these. Instead, the outgoing Chair of the Supreme Court tells me that the Ministry of Finance is trying to squeeze the budget for the judiciary and cap it at just over 1% – despite the fact that the National Target Program specifies a target of 2%. Encouragingly though, she also tells me, this time the Council of Judges is determined to stand their ground. This attitude reflects a huge boost in confidence and resolve in the face of pressure from the government; it would never have happened before. Judges now recognize that inadequate budgets represent a fundamental challenge to their performance. It came as somewhat of a pleasant surprise, and makes me truly proud of our support.

IDLO’s work in Kyrgyzstan is carried out in partnership with, and with financial support from, the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), the European Union (EU), the UNDP and the UN Peacebuilding Fund, and the US Agency for International Development (USAID).

Правовая реформа в Кыргызстане: открытка из Бишкека

23 сентября 2015 года

Фред Хьюстон, страновой директор МОПР

Когда-то столица Кыргызстана была серым, сонным и медленным городом. Сегодня в Бишкеке сутолока и бурление жизни. За последние пять с чем-то лет выросло много новых зданий, а пробки на дорогах стали настоящей проблемой. За те два десятилетия, что я здесь живу, лицо города полностью изменилось. На деле же не всем его жителям легко даются такие перемены: хорошо, если у вас есть деньги, а если нет, выживать непросто.


Похожие перемены произошли и в других крупных городах, например в Оше. Теперь там намного больше вариантов того, как провести время, оживилась торговля. В небольших же селах социальная обстановка менее благоприятна. Молодежи нечем себя занять и невозможно трудоустроиться, а значит, ее трудно там удержать. Образование не поспевает за ростом городов, и малообеспеченные люди поставлены на грань выживания. За пределами Бишкека порой можно видеть полную деградацию.

Помимо этих перемен в обществе, постоянные изменения идут в правовой системе. Было принято много новых законов, но многие из них проходят незамеченными. Люди, как правило, живут не столько по законам страны, сколько по своему собственному набору норм, в зависимости от своей культурной среды и национальности. Коррупция и наличие местных организованных преступных группировок, отстаивающих свои интересы путем запугивания и другими методами, приводят к тому, что часто споры разрешаются на местном уровне, в обход судов.

Когда один из моих коллег здесь говорит друзьям и родственникам, где он работает и чем занимается, обычно люди спрашивают у него что-то вроде: «Так вы помогаете судьям правильно брать взятки?» Это отражает стереотипы и подозрения, сложившиеся в обществе вокруг судебной системы Кыргызстана. Подобное восприятие не так-то просто изменить. Мой коллега сравнивает это с антитабачной кампанией, которая проводилась здесь двадцать лет назад и поначалу была признана провальной. Но сегодня заметно, что курящей молодежи становится все меньше и меньше. Будем надеяться, что со временем люди оценят и положительные сдвиги, происходящие в судебной системе.


Когда IDLO начала здесь свою работу десять лет назад, наша первая программа была посвящена обучению людей, которые хотели стать судьями. Тогда полугодичный курс прошли 36 человек. Десять лет спустя то, с чего мы начинали, снова стало актуальным. Это произошло потому, что в соответствии с изменениями конституции, принятыми в 2010 году, всем судьям предстояла процедура повторного отбора. Те первые 36 выпускников остаются единственными кандидатами, которые прошли специальное обучение для работы судьями. К настоящему времени во многих судах состав судей сменился более чем наполовину. Некоторые из наших выпускников были назначены судьями впервые, а несколько человек даже попали в суды апелляционных инстанций.

Так как для заполнения более чем 400 судейских позиций не хватает квалифицированных судей, IDLO с Учебным центром судей снова приступила к работе над новыми курсами обучения. Вместе с местными экспертами мы разработали материалы для курсов, основанные на нормах киргизского и международного права, и они лягут в основу обязательного обучения всех судей.

Из 90 с лишним вновь назначенных судей, которые прошли обязательный курс, многие говорили нам, что хотели бы продолжить обучение чтобы глубже погрузиться в материал и получить ответы на вопросы, с которыми они ежедневно сталкиваются в судах. Поэтому сейчас идет работа над более длительным курсом. Идея заключается в том, чтобы в конечном счете обучить всех судей и выработать у них общее представление о правовой системе, а потом заполнять вакансии по мере их появления людьми, которые обучались по одним и тем же или похожими материалами


Помимо обучения судей, мы помогли Верховному суду в подготовке четырехлетней Государственной целевой программы «Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2014–2017 годы». Наша помощь длилась два с половиной года. Теперь у страны есть всесторонняя стратегия, принципиально привязанная к государственному бюджету, чтобы правосудие действительно осуществлялось, а не только велись разговоры о нем. Кроме того, мы помогли Верховному суду спрогнозировать дополнительные средства и пролоббировать их выделение, обрести голос и научиться отстаивать интересы, чтобы обеспечивать свое будущее.

И последняя область нашей деятельности в Кыргызстане — мы демонстрируем людям, что происходит в залах суда у них в стране. С одной стороны, мы доказываем судьям преимущества публикации решений и снабжаем их инструментами, необходимыми для доведения своих решений до сведения общественности. Поначалу мы сталкивались с сильным сопротивлением. С другой стороны, мы работаем над тем, чтобы общество понимало, насколько важна общедоступность судебной информации. Верховный суд постановил, что судьи должны публиковать свои решения, однако так и не смог добиться полного исполнения этого постановления. Это щекотливый и очень политизированный вопрос. Но мы продолжаем разъяснять, что для того чтобы судебная система стала честнее, нужно пролить свет на то, чем судьи занимаются каждый день.

В рамках этого направления мы поддерживаем сложный процесс переноса информации с бумажных носителей на электронные системы. До IDLO решение этой задачи провалилось из-за невозможности поддерживать и обслуживать такие системы. Мы учли эти уроки и помогли собственной ИТ-команде суда разработать программное обеспечение и создать ИТ-предприятие по управлению системой. Мы посмотрели, с чего им было бы проще всего начать, и взялись за публикацию судебных решений. Как раз сегодня одна судья говорила мне, что пользуется сайтом, чтобы читать решения других судей перед вынесением своих собственных. Это именно то, на что мы надеялись, но всегда радостно и приятно услышать такое.


Наш подход чаще всего заключается в том, чтобы национальные органы руководили, а мы — помогали, но в некоторых случаях нам даже приходилось заставлять их брать руководство на себя. Со временем системы в Кыргызстане утратили функциональность, и хоть это не самая привлекательная часть работы в сфере развития, мы старались обеспечить закладку основ для систем, которые при наличии должных ресурсов будут функционировать и отвечать потребностям пользователей.

Некоторые проблемы еще предстоит решить. Судебная власть пока ходит в падчерицах у исполнительной и законодательной власти. Нужно продолжать поощрять и развивать ее руководящую роль, чтобы она была более независимой и уверенной в себе. Если мы хотим, чтобы судьи принимали справедливые, автономные решения, нужно решить проблемы с физической защитой судей и их зарплатами. Судьи должны работать, не опасаясь мести.

Не менее важно и то, что мы выяснили при изучении предыдущего бюджета судебной системы: он составлял меньше одной пятой того, что тратится на взятки и материальное поощрение судей. Нужно увеличить бюджет и сделать зарплаты конкурентоспособными. Вместо этого, как сказала мне уходящая председательница Верховного суда, Министерство финансов пытается урезать бюджет судебной власти, сократив его до чуть более 1%, несмотря на то что в Государственной целевой программе заявлен целевой показатель в 2%. Надежду вселяет, однако, то, что по ее словам, в этот раз Совет судей намерен отстаивать свои позиции. Такое отношение отражает огромный рост уверенности и решительности перед лицом давления со стороны правительства. Раньше такого не случалось. Судьи признают теперь, что недостаточность бюджетов представляет собой фундаментальную угрозу их деятельности. Это стало своего рода приятным сюрпризом, и я действительно горжусь поддержкой, которую мы оказываем.

IDLO работает в Кыргызстане в партнерстве с Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), Европейским союзом (ЕС), ПРООН и Фондом миростроительства ООН и Агентством Соединенных Штатов по международному развитию (ЮСАИД) и при их финансовой поддержке.